Construire la paix

Construire la paix ne consiste pas seulement à interrompre une bataille. Il faut traiter les causes de l’affrontement, définir des règles acceptables et prévoir ce qui se passera en cas de différend. Les parties peuvent négocier directement ou faire intervenir un médiateur. Un traité formalise des engagements ; sa stabilité dépend aussi des garanties et des moyens d’exécution. Les rapports de force restent présents pendant les négociations. La diplomatie ne se déroule donc pas hors de la politique ni hors des effets de la guerre.

La guerre de Trente Ans, de 1618 à 1648, associe affrontements confessionnels, rivalités dynastiques et enjeux de puissance dans le Saint-Empire et en Europe. La participation de puissances extérieures élargit le conflit. Le camp d’un acteur ne se déduit pas simplement de sa religion : la France catholique combat les Habsbourg. Les destructions et l’épuisement rendent un règlement nécessaire, sans suffire à produire spontanément un accord entre des participants aux objectifs différents.

Les négociations de Westphalie se tiennent notamment à Münster et Osnabrück. Les accords du 24 octobre 1648 entre l’Empire et la France, d’une part, l’Empire et la Suède, d’autre part, mettent fin à la guerre de Trente Ans. Les intérêts des princes d’Empire, les équilibres confessionnels, les questions territoriales et les garanties sont discutés. Parler des traités au pluriel rappelle qu’un règlement complexe ne se résume pas à la signature d’un document unique par deux dirigeants.

Westphalie constitue un repère de la place des entités politiques et de la négociation dans l’ordre européen. Il faut cependant éviter le mythe d’une création instantanée de tous les États souverains modernes. Le Saint-Empire ne disparaît pas en 1648 ; les droits et les relations restent complexes. Les traités ne mettent pas non plus fin à toutes les guerres européennes : la France et l’Espagne continuent leur affrontement jusqu’à la paix des Pyrénées de 1659. Un règlement doit être évalué dans le périmètre des conflits qu’il traite.

Après la Seconde Guerre mondiale, la création de l’ONU en 1945 affirme un projet de sécurité collective. La menace contre la paix doit être traitée par des institutions et des mesures communes, plutôt que par les seules alliances bilatérales. Le Conseil de sécurité porte la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Ses décisions dépendent des règles de vote et de l’accord des puissances. La coopération peut être bloquée lorsque leurs intérêts divergent.

Source à lire — Charte des Nations unies, 1945, article 1, texte constitutif : « Maintenir la paix et la sécurité internationales ». Cette courte formule définit un but, non un bilan de réussite. Pour la lire de façon critique, il faut identifier l’auteur collectif, la nature juridique et le contexte de création. Elle ne prouve pas que l’organisation dispose automatiquement de tous les moyens nécessaires. Les États doivent encore accepter des décisions, fournir des ressources et les mettre en œuvre.

Les outils comprennent la médiation, des sanctions, des opérations de paix et, dans les conditions de la Charte, des mesures coercitives. Ils ne sont pas interchangeables. Une mission d’observation, une opération de maintien de la paix et une intervention militaire autorisée n’ont pas la même fonction. Les opérations de maintien de la paix reposent sur des principes dont le consentement des principales parties et l’impartialité, avec des règles d’emploi de la force liées au mandat. L’impartialité n’équivaut pas à l’indifférence face aux violations.

Kofi Annan est secrétaire général de l’ONU de 1997 à 2006. Il agit comme diplomate, responsable du Secrétariat et porteur de propositions, sans pouvoir décider seul à la place du Conseil de sécurité. Ses mandats suivent les échecs des années 1990, notamment le génocide des Tutsis au Rwanda en 1994 et Srebrenica en 1995. Ces événements ne se produisent pas pendant ses mandats de secrétaire général ; ils pèsent néanmoins sur sa réflexion et sur les réformes du maintien de la paix.

Le Timor oriental montre une action internationale qui associe sécurité et reconstruction institutionnelle. Après la consultation de 1999 sur l’avenir du territoire et les violences qui suivent, une force multinationale autorisée intervient, puis l’ONU établit une administration transitoire. Le processus conduit à l’indépendance du Timor-Leste en 2002. Le rôle onusien ne se limite donc pas à séparer des combattants : il comprend la préparation d’institutions. Cela ne signifie pas qu’un tel processus serait reproductible à l’identique dans tous les conflits.

D’autres crises montrent des désaccords sur la légitimité et les conditions de l’usage de la force. En 1999, l’intervention de l’OTAN au Kosovo ne reçoit pas d’autorisation explicite préalable du Conseil de sécurité pour cette campagne militaire. En 2003, l’intervention conduite par les États-Unis en Irak révèle une division profonde entre puissances et sur la base juridique invoquée. Il faut distinguer cette guerre de la guerre du Golfe de 1991 et ne pas présenter la période comme une progression continue vers l’accord de tous les membres.

Les réformes discutent les moyens, les mandats et la prévention. Le rapport Brahimi de 2000 insiste notamment sur les conditions de crédibilité des opérations de paix. En 2005, les États reconnaissent la responsabilité de protéger les populations contre le génocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre l’humanité. Cette responsabilité revient d’abord à chaque État. Les mesures collectives envisagées s’inscrivent dans le cadre de la Charte : ce principe n’accorde pas à chaque puissance un droit illimité d’intervention unilatérale.

Un document diplomatique est un acte situé. Ses mots peuvent promettre une paix durable, mais l’historien doit aussi regarder qui est inclus, quelles questions sont reportées et comment les engagements sont garantis. L’étude du texte et celle de son application se complètent. Une comparaison réussie ne cherche pas seulement des ressemblances : elle explique pourquoi les institutions, les acteurs et les rapports de force produisent des possibilités différentes selon les contextes.

S’entraîner : poursuis dans l’espace Exercices. Le prolongement du thème au Moyen-Orient relève du chapitre suivant du plan. Il permettra d’examiner d’autres situations où les acteurs, les temporalités et les garanties rendent les négociations particulièrement complexes.